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索引号: 00000000/2018-00986 主题分类: 综合政务,文秘工作
发布机构: 县政府法制办 发布日期: 2018/5/31 16:46:32
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政府法制工作简报(案例汇编专刊2)

编者按:此案败诉点在于行政机关不当行使行政审批权,在行使行政审批权时,未对批复范围内的规划情况作详细的了解和掌握,在本不能进行工程项目建设的规划区内批准建设而导致的败诉。望县级相关部门以此案为鉴,在行使相关行政审批的工作中,充分了解全县工作大局,依法正确行使审批权。

 

因行政机关过错而获得的信赖利益

应当予以保护 

 裁判要旨

1.行政机关实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护,如果行政目标的实现可能对相对人权益造成损害,则这种损害应被尽可能地限制在最小的范围和限度之内,二者应有适当的平衡和比例。

2.行政机关对其行为应守信用,个人或组织对行政行为的正当信赖应当予以合理保护,以使其免受不可预计的不利后果。行政机关在作出行政行为时应遵循上述原则。

3.行政处罚的目的是惩戒与预防行政违法行为,行政机关应当正当行使法律法规赋予的行政处罚权。

 

案情简介

2008年9月30日,莒县店子集镇张家围子村村民委员会与承租方许某签定土地租赁合同,租赁期限30年,租赁用途为建设塑料编织袋生产工业场所。合同签定后,许某在租赁土地上建设院落及厂房一处。2009年7月份,许某将院落及厂房转让给孙某,2009年8月14日,莒县城乡建设局(现莒县建设局)核发《建设项目选址意见书》,建设项目名称为店子集镇张家围子村奈伦橡胶有限公司,拟选位置店子集镇驻地、莒大路南。2010年2月1日,奈伦橡胶公司成立,住所地为上述院落及厂房。2012年8月25日,山东省人民政府下达鲁政土字(2012)933号建设用地批复意见,同意征收包括店子集镇张家围子村在内的建设用地。2013年1月21日,奈伦橡胶公司竞得上述建设用地8939平方米的国有土地使用权。2013年1月25日,莒县建设局核发《建设项目选址意见书》,载明建设项目及建设单位名称为店子集镇奈伦橡胶公司,建设单位拟选位置店子集镇驻地莒大路以南、振兴路以西。2013年3月1日,莒县人民政府向奈伦橡胶公司发放了《国有土地使用证》。2014年5月22日,莒县建设局对奈伦橡胶公司法定代表人孙某及相关人员进行调查,被调查人承认奈伦橡胶公司院内房屋及车间是孙某投资建设,系“2008年开工建设。北车间是2008年以前从别人手中购买”。厂房未办理建设手续;所办项目属于镇招商引资项目。2014年8月8日,莒县建设局向奈伦橡胶公司送达了《建设行政处罚决定书》,其主要内容为:经查实,奈伦橡胶公司未办理建设工程规划许可证,在张家围子社区西其公司院内建设房屋及车间4905平方米的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定,依据该法第六十四条之规定,决定给予该公司限2014年9月8日前限期拆除上述违法建设的处罚。奈伦橡胶公司不服该决定,申请复议,莒县人民政府于2014年12月5日维持作的出行政复议决定书,奈伦橡胶公司不服该决定,向法院提起行政诉讼。

莒县建设局提供的《日照市人民政府关于莒县城市总体规划(2011年-2030年)的批复》(日政字(2012)26号)文件显示,日照市人民政府对《莒县城市总体规划》批复如下:“一、城市规划区:包括现状阎庄镇、店子集镇等镇,面积共计481平方公里…”。

裁判情况

日照市莒县人民法院经审理认为:本案中,涉案房屋座落在莒县店子集镇驻地,属于城市、镇规划区范围,奈伦橡胶公司在该城市、镇规划区范围内进行房屋、车间建设,应当向有关部门申请办理建设工程规划许可证;奈伦橡胶公司在未办理建设工程规划许可证的情况下,擅自建设房屋、车间4905平方米的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定;莒县建设局作为地方人民政府城乡规划主管部门,在依法查清事实并履行法定程序的基础上,向奈伦橡胶公司下达莒住建行处字(2014)第37号《建设行政处罚决定书》的具体行政行为,证据确凿,适用法律、法规正确,程序合法,依法应予维持;奈伦橡胶公司的诉讼请求无事实和法律依据,不予支持。

一审宣判后,奈伦橡胶公司不服,提起上诉。日照市中级人民法院审理认为:首先,行政机关实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护,如果行政目标的实现可能对相对人权益造成损害,则这种损害应被尽可能地限制在最小的范围和限度之内,二者应有适当的平衡和比例。即,被上诉人莒县建设局对上诉人所作的行政处罚应当与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未取得建设规划许可证进行建设的处罚裁量幅度规定为:尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,并处罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除;不能拆除的,没收实物或违法收入,可以并处罚款。本案,涉案建筑虽属未批先建,但事后已经被上诉人核发《建设项目选址意见书》,同意上诉人在相关区域进行项目建设,且上诉人已依法取得相应国有土地使用权。在此情形下,按照行政法上的比例原则,应选择责令限期改正消除影响的处罚措施为宜,直接拆除违建厂房等建筑不必要地增加了上诉人的损失,给上诉人权益造成过度损害。故被上诉人直接作出限期拆除的处罚决定显然违反了比例原则。

其次,行政机关对其行为应守信用,个人或组织对行政行为的正当信赖应当予以合理保护,以使其免受不可预计的不利后果。行政机关在作出行政行为时应遵循上述原则。本案,即使按照被上诉人所述“根据日照市人民政府《关于莒县城市总体规划(2011年-2030年)的批复》,涉案建筑位于规划建设道路之上,除依法拆除外无改正措施”,但因该规划批复系2012年8月17日作出,时间早于被上诉人莒县建设局为上诉人核发《建设项目选址意见书》。而按该规划批复,被上诉人本不应当批准上诉人在相关位置进行项目建设,然被上诉人却给予上诉人发放《建设项目选址意见书》,应属不当。按照信赖保护原则,上诉人基于对被上诉人不当审批行为的信赖而进行建设行为,应当减轻其主观过错责任,不宜对其违法建筑简单予以无偿拆除。被上诉人直接作出限期拆除的处罚决定显然未考虑上述情况,违反了信赖保护原则。

再次,行政处罚的目的是惩戒与预防行政违法行为,行政机关应当正当行使法律法规赋予的行政处罚权。在涉案建筑建成长达数年的期限内,被上诉人未作出相应处罚措施,却在涉案建筑划入规划拆迁范围后,遂作出涉案处罚决定,显然不能排除其执法目的不当的合理性怀疑。且,对于征收补偿过程中的违法建筑,亦应当按照法律规定作出恰当的处理,而不能以规划变更为由,不分具体情况一律采取无偿拆除的方式处理。

莒县建设局于2014年8月8日作出的莒住建行处字(2014)第37号建设行政处罚决定,明显不当。原审认定事实清楚,但原审判决作出时修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》已施行,对涉案行政行为合法性的评判程序和裁判方式应当从新适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》,原审适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(一)项的规定,属于适用法律错误,应予改判。涉案行政处罚决定存在明显不当的情形,应予撤销。

附:《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条

第四十条  在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。

城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

第六十四条  未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。